中國消費者報報道（記者聶國春）近日，《非銀行支付機構監督管理條例》（以下簡稱《條例》）正式公布，自2024年5月1日起施行。這是中央金融工作會議之后出臺的首部金融領域行政法規。

“《條例》堅持問題導向、系統思維，將非銀行支付行業的全鏈條全周期監管納入法治化、規范化軌道。出臺《條例》，將監管實踐中行之有效的制度上升為行政法規，進一步夯實支付機構規范健康發展法治基礎，防范支付風險，更好保護用戶合法權益，進一步發揮其繁榮市場經濟和便利人民生活等積極作用，促進非銀行支付行業高質量發展。”司法部、中國人民銀行有關負責人在就《條例》答記者問時表示。

業務調整為兩類

此前出臺的《非金融機構支付服務管理辦法》按照交易渠道和受理終端，將支付業務分為網絡支付、銀行卡收單和預付卡業務等三類，并據此頒發相應支付牌照。

然而，隨著技術創新和業務發展，出現了條碼支付、刷臉支付等新興方式，現有分類方式不能很好地滿足市場發展和監管需要。為此，《條例》結合多年監管實踐，借鑒其他國家和地區支付業務分類經驗，堅持功能監管理念，從業務實質出發，根據其能否接收付款人預付資金，分為儲值賬戶運營和支付交易處理兩類。

有關負責人指出，新的分類方式具有良好的擴展性，有利于防范監管空白。同時，避免監管套利，有利于促進公平競爭。

不過，《條例》刪除了此前征求意見稿中關于“儲值賬戶運營”和“支付交易處理”的定義和核心監管要求，僅保留了原則性規定。對此，有關負責人表示，《條例》附則明確由人民銀行制定已設立的非銀行支付機構的過渡辦法。人民銀行近期將研究制定實施細則，做好新業務類型與原有分類方式的銜接，推動平穩過渡。

博通咨詢金融行業資深分析師王蓬博表示，重新分類后，既能避免由于新模式而產生監管空白區域，又能最大限度地促進行業公平競爭。比如，此前受移動支付發展影響較大的預付卡行業是否能夠重新恢復值得期待。

強化用戶權益保護

非銀行支付業務在小額、便民支付領域發揮了重要作用。當前，支付機構年交易量超1萬億筆、金額近400萬億元，分別占全國電子支付業務總量的約八成和一成，日均備付金余額超2萬億元，服務超10億個人和數千萬商戶，移動支付居世界領先水平，有效助力實體經濟發展和改善民生。

在服務過程中，一些支付機構違規經營的現象也時有發生，如違規挪用用戶資金、泄露或者不當采集使用用戶信息等，個別支付機構甚至鋌而走險，為電信網絡詐騙、跨境賭博等違法犯罪活動提供資金轉移通道等。

對此，《條例》對用戶權益保護做了更嚴格的規定，注重防范和化解支付風險。規定支付機構應當按照公平原則擬定協議條款，保障用戶知情權和選擇權。加強用戶信息保護，明確信息處理、信息保密和信息共享等有關要求。要求支付機構對所提供的服務明碼標價，合理收費。明確支付機構應當履行投訴處理主體責任。

“金融消費者保護是近年來的監管重點之一，《條例》第二十條對支付機構的用戶服務協議管理提出了相關要求。”漢坤律師事務所律師朱俊說，例如，在協議內容方面，明確了必備條款（如“機構與用戶的權利義務”“支付業務流程”等）和禁止性內容（如“排除、限制競爭”“加重用戶責任”等）。協議公示和用戶提示方面，要求支付機構在經營場所、官方網站、移動互聯網應用程序（即APP）等顯著位置公示，對協議重要條款采取合理方式提示用戶注意，并按照用戶要求說明。如果變更協議，應當充分征求用戶意見，并在公示位置公告滿30日后方可變更，且應與用戶以書面形式（如數據電文）達成一致。

值得注意的是，《條例》要求支付機構與其關聯公司共享用戶信息的，應當告知用戶該關聯公司的名稱和聯系方式，并就信息共享的內容以及信息處理的目的、期限、方式、保護措施等取得用戶單獨同意，并要求支付機構對關聯公司進行監督，確保依法合規、風險可控。

朱俊指出，與此前的征求意見稿，《條例》在個人信息保護方面明顯趨嚴。這也是在金融領域首次就金融業相關機構向關聯公司共享用戶信息進行明確規定。

加強全鏈條監管

近年來，人民銀行堅持發展和規范并重，推動支付機構備付金集中存管，斷開其與商業銀行直接連接，督促大型支付平臺企業支付業務整改，防范風險隱患，取得積極成效。

在加大用戶權益保護力度的同時，《條例》也明確要進一步強化監管。一是堅持持牌經營，嚴格準入門檻。二是完善支付業務規則，強化風險管理。《條例》規定，支付機構應當健全業務管理等制度，具備符合要求的業務系統、設施和技術。強化支付賬戶、備付金和支付指令等管理制度，明確支付機構不得挪用、占用、借用客戶備付金，不得偽造、變造支付指令。壓實支付機構用戶盡職調查、風險監測等責任。

此外，依法加大對嚴重違法違規行為處罰力度。對于《條例》規定的違法違規行為，人民銀行可依法對有關支付機構實施罰款，限制部分支付業務或者責令停業整頓，直至吊銷其支付業務許可證等處罰措施。同時，明確可以根據具體情形對負有直接責任的董事、監事、高管人員和其他人員進行處罰，情節嚴重的還可采取市場禁入措施。

中國支付清算行業協會表示，《條例》的出臺明確了監管思路和重點，壓實了監管執法依據，規范了支付機構行為，為人民銀行全面加強全鏈條、全周期監管、嚴把支付機構準入關、防范化解支付領域風險提供了保障，有助于推動支付機構規范經營、防范風險，實現穩健發展。

“與此前的征求意見稿相比，《條例》增加了‘監督管理’四個字，這符合中央金融工作會議中‘全面加強金融監管，有效防范化解金融風險’的要求，也在表明嚴監管將長期持續的態度。”王蓬博說。

支付寶公司相關負責人也認為，《條例》進一步強化了對支付機構的全鏈條、全周期的監管，有利于防范支付行業風險。同時，在規范作用下，支付行業將迎來進一步規范有序發展。

據了解，下一步人民銀行將制定《條例》實施細則，做好貫徹落實。細化明確支付業務具體分類方式、新舊業務類型銜接過渡規定等，進一步規范許可、處罰等程序，落實好“清單式”審批，嚴格依法行政。